欢迎访问江苏师范大学巴基斯坦研究中心网站!

郑迪:美塔协议未给阿富汗带来真正和平

作者:发布时间:2020-07-16浏览次数:237

《中国社会科学报》2020年7月9日第1963期刊发巴研中心郑迪老师的文章《美塔协议未给阿富汗带来真正和平》。全文如下:

美塔协议未给阿富汗带来真正和平

郑迪  江苏师范大学巴基斯坦研究中心

当地时间2020年2月29日,美国政府正式与阿富汗塔利班(以下简称“塔利班”)在卡塔尔首都多哈签署和平协议。美方承诺在协议签署后的135天内,先行撤离5000名驻阿美军并关闭5个在阿军事基地,最终于14个月内撤出北约全部在阿军事力量。作为回报,塔利班保证禁止其成员、“基地”组织等类似的其他组织或个体,利用阿富汗作为安全避难所威胁美国及其盟国。协议还规定于3月10日开启包括塔利班在内的阿各方势力的国内政治谈判,且在此之前阿政府和塔利班各自释放5000名塔利班和1000名阿政府囚犯。特朗普政府对通过该协议彻底解决阿富汗问题寄予厚望,白宫当日发表声明称:“这是阿富汗建立持久和平的历史性机会。”

  但是,美塔和平协议的签署并未能阻止阿富汗安全形势的持续恶化。2020年4月27日,联合国驻阿援助团发布报告称,进入3月份之后,阿国内冲突加剧,塔利班等组织的暴力活动非但没有停止,反而有增无减。从近三个月阿国内各方势力的动态及其他相关情况来观察,协议的履行遭遇了诸多严峻挑战。

  第一,阿富汗政府权威受到削弱,内部分裂加剧。美塔直接和谈开启之后,阿政府长期处于被边缘化的尴尬境地,甚至在和平协议的签字仪式上都没有阿政府官员列席。而协议的相关内容进一步损害了阿政府的地位,主要表现在:首先,美国没有承诺在协议敲定后才完成撤军,这意味着美方可能随时撤出全部军事力量而将阿富汗各项事宜“甩”给阿政府。其次,在内部谈判开始前释放5000名塔利班囚犯的要求,将使阿政府丧失重要的谈判筹码。再次,协议只说明阿政府应与塔利班谈判,但没有明确其具体角色是什么。最后,协议规定只保护美国及其盟国免受塔利班和“基地”组织等武装的威胁,但不包括阿富汗人民、政府或安全部队。上述举措给阿政府的权威造成了巨大的冲击,致使协议当中的关于换囚和开启内部谈判等条款的落实迟迟不能到位。

  与此同时,阿政府内部分裂不断加剧。2014年阿政府组阁,代表阿富汗南方利益的加尼就任总统,代表北方利益的阿卜杜拉就任首席执政官,两方在政治架构安排、经济利益分配甚至对外政策制定等诸多方面,存在各种矛盾,导致阿政府陷入长期的二元对立格局,美国始终未能将其整合为一股力量。阿政府内部矛盾因2019年总统大选达到顶点。阿卜杜拉不承认2020年2月独立选举委员会宣布的加尼胜出的结果,并在3月9日和加尼同时举行了各自的总统就职仪式。在美国的压力下,5月17日双方达成妥协,取消阿卜杜拉的首席执政官头衔,但授予他任命一半政府内阁成员的权力,并委任其负责与塔利班的谈判。但这一做法仍未能在根本上解决阿政府内部分裂的问题,同时,可能加大双方在对待塔利班的态度上的分歧,甚至导致后续谈判的破裂。

  第二,协议对塔利班的约束力有待检验。首先,塔利班更加笃定其建政目标。尽管在阿富汗战争之初遭到重创,但塔利班并未被彻底消灭,通过在阿广袤的农村地区建立据点和发动游击战,逐步演化为阿境内最大的反政府武装。该组织的最高政治目标始终是推翻阿现政府、恢复其对阿富汗的统治。2018年以来美国政府主动与塔利班直接谈判的姿态以及美塔和平协议的最终签署,极大提升了塔利班的政治合法性和国际影响力,更助长了其追求建国的底气。因此,西方学者普遍认为,塔利班将该协议视作“结束占领”协议,而不是同阿政府的和谈协议。就在协议签署一周后,塔利班即表示,该组织将继续进行武装活动,直至掌握政权。2020年5月20日,塔利班首领在该组织官方网站发表声明,重申了塔利班统治阿富汗的要求。其次,与政治诉求相呼应,塔利班针对阿政府的暴力活动也不断升级。阿国家安全委员会称,自美塔协议签署以来,塔利班针对阿富汗政府军的袭击活动愈发升级,造成阿政府军严重伤亡。再次,对“基地”组织态度模糊。2020年5月19日,美国国防部发布消息称,尽管塔利班在协议中作出了反恐保证,但其领导人“并不愿公开与‘基地’组织决裂”。而“基地”组织虽然“对美塔和谈感到担忧”,但表示“将继续与塔利班保持密切关系”。目前,没有证据显示塔利班和“基地”组织之间出现了分裂。联合国在2020年1月底发布的研究报告中也明确指出,鉴于塔利班与“基地”组织几十年来紧密的“互利”关系,指望两者分道扬镳并不现实。

  第三,新冠肺炎疫情进一步恶化了协议执行的环境。2020年2月24日阿富汗发现首例新冠肺炎患者,至2020年5月23日,确诊人数已飙升至9216人,死亡205人。持续的国内冲突、民众大量流离失所且普遍营养不良、医疗保健系统脆弱、边界管控漏洞百出、与疫情严重的伊朗毗邻等种种因素,导致阿富汗在应对疫情时自救能力严重不足。而目前的国际援助仍然较为有限,短期内无法满足阿富汗患病民众的需求,且在援助物资的获取和分配方面,阿各级政府还存在腐败现象。美国国防部评估认为,疫情将严重影响阿富汗医疗体系和经济,可能感染数百万人,使数百万人陷入更深的贫困,并造成大约11万人死亡。

  疫情蔓延在加剧阿富汗国内安全风险的同时,也给协议的执行带来了不利条件。首先,和谈双方面对面的接触更加困难。例如,阿政府和塔利班关于释放囚犯的第一次“技术”会谈只能通过视频会议举行。其次,疫情考验着双方的监狱系统。如果出现任何一方的囚犯在囚禁期间感染或死于病毒,谈判都可能受到严重阻碍。再次,受人员隔离、道路封锁,以及驻阿美军暂停对阿政府军训练、建议和援助等因素影响,阿政府军的战斗力大为削弱,遭受暴恐袭击的风险明显提升。数据显示,2020年3月1日至4月15日,塔利班对阿政府军的袭击比去年同期增加了70%以上。以致在5月2日,美国驻阿部队发言人桑尼·莱格特上校公开向塔利班呼吁,要求其“克制”和“减少暴力”以共同应对新冠肺炎疫情。

  阿政府权威弱化且内部纷争悬而未决、塔利班暴力夺权意图明显、新冠肺炎疫情加速蔓延,上述因素导致美塔和平协议的落实一再拖延,实际执行效果也大打折扣。协议签署以来阿国内的安全形势表明,美国特朗普政府所期待的短期内以协议换和平的图景并未能兑现,阿富汗当前的政治和解进程仍然面临诸多不确定性。如何在实现北约军队以有序、负责任方式撤出的同时,确保阿局势平稳过渡,仍是困扰美国政府的一道难题。

  (本文系2019年度江苏省社科应用研究精品工程课题“江苏企业参与中巴经济走廊建设可能遭遇的地缘政治风险及相关对策研究”(19SYA-050)阶段性成果)